第三方支付跨境外汇交易监管难点及建议

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中国人民银行山西省朔州市中心支行 

2010 年 6 月,中国人民银行 公布的《非金融机构支付服务管理 办法》(以下简称《办法》)明确规定, 未经人民银行批准,任何非金融 机构和个人不得从事或变相从事 支付业务,非金融机构从事支付业 务须接受人民银行的监管。《办法》 的出台,使得处于“半阳光”状态 的第三方支付业务完全阳光化。国 家外汇管理局在监管中发现,第三 方支付外汇收付汇业务呈现出激 增态势,存在外汇管理风险。国家 外汇管理局也应配合该《办法》尽 快制定第三方支付企业外汇管理 办法,规范与之相关的个人结售 汇、国际收支申报等相关业务。

一、跨境网络交易资金划转 模式

在网络交易中,买卖双方(个 人或企业)通过网络达成买卖协 议,为保障买卖双方的权利,引入 第三方支付平台,通过“确定买 卖—买方向支付平台付款—卖方 发货—买方收货—支付平台向卖方付款”等环节完成交易。 由于第三方支付平台本身并不具 备资金划转及清算功能,付款环节 需依托银行支付体系实现网络交 易资金的划转及清算。

二、当前第三方跨境网上交 易外汇收支监管难点

1. 跨境网络交易外汇资金流 动监测难

目前,跨境网络交易均通过第 三方支付平台完成资金划转。从交 易性质来讲,跨境网络交易相关外汇收支应属贸易或服务贸易项下, 但国际收支统计申报数据显示,通 过第三方支付平台划转资金的交 易性质既包括贸易或服务贸易外 汇资金,也包括大量赡家款、工人 汇款等单方面转移性质资金。从交 易对方来讲,通过第三方支付平台 汇入资金的交易对方均申报为第 三方支付平台,而非实际付款人, 实际付款人的真实信息被掩盖。所 以,跨境网络交易资金划转难以获 取真实交易性质、交易对方等方面 的资料,成为外汇收支非现场监测的难点。

2. 第三方支付平台沉淀外汇 资金,风险控制难

在跨境网络交易中,第三方 支付平台为交易双方提供了“代收 代付的中介服务”或“第三方担 保”,交易前后暂存在第三方支付 平台的外汇资金大量沉淀,成为其 主要利润来源。第三方支付平台可 直接支配交易款项,有可能出现越 权调用交易资金的情况。同时,针 对第三方支付平台资金监管方面 的法律法规尚未建立,第三方支付 平台在电子支付方面存在“监管真 空”,对跨境网络交易中大量沉淀 外汇资金可能引发的流动性风险、 信用风险、操作风险等未能明确监 管主体。

3. 交易主体的界定存在分歧

如果国际收支申报系统中显 示境外汇款人是PayPal支付平台, 在汇入款项解付时,有的银行将 PayPal 认定为公司主体,从而将 该项业务界定为公对私交易 ;有的 银行则将 PayPal 认定为收款人自 身私人账户,直接予以结汇。

4. 部分第三方支付平台允许 无交易背景的跨境转账,形成外汇 监管漏洞

部分第三方支付平台目前提 供即时支付服务,不仅限于网上交 易平台,还适用于买卖双方达成的 其他线下交易。从某种意义上讲, 实际上没有交易发生(即双方不是 交易的买卖方),也可以通过第三 方支付平台向任何一个人进行支 付。这种线下交易模式,显然无法 详细记录该笔跨境资金的交易背 景、资金来源与用途以及收付款人 之间的资金往来关系,造成了国际 收支数据统计缺口以及外汇监管 上的漏洞。

5. 零费率争夺战对银行相关 业务造成潜在影响

截至 2010 年 9 月底,国内第 三方网上支付企业数量达到 320 家,主要有 PayPal(易趣公司)、 支付宝(阿里巴巴)、财付通(腾 讯公司)、易宝支付(Yeepay)、 快钱(99bill)等。其中用户数量 最大的是 PayPal 和支付宝,但前 者主要在欧美国家流行,后者的国 内用户已超过 2 亿人。行业内的无 序竞争,导致部分第三方支付平台 大打“零手续费”商战,抢夺跨境 支付、跨境转账业务,这对银行的 相关业务造成了冲击。

6. 第三方支付平台新业务成 为外汇监管难题

目前,部分第三方支付平台 为方便个人客户办理基于网上交 易背景的跨境资金支付业务,推出 了网上即期个人结售汇服务,即国 内个人客户(买方)通过第三方支 付平台在线上可以即时将人民币 兑换成外币并直接划转至境外账 户(卖方)。目前,多家境外网站 甚至以线上即时结售汇可享受打 折优惠来引导消费者使用该服务。 然而,此项数据并未接入个人结售 汇系统,即网上即时个人结售汇数 据仍处于外汇监管及国际收支数据统计的真空层面。

7. 第三方支付平台可能成为 异常资金跨境流入的渠道 第三方支付业务的应用主体 大多是电子商务的买家和卖家,而 网上交易的真实交易背景难以查 证。由于目前国内对电子支付业务 缺乏明确的制度规范和风险控制 机制,交易双方通过制造虚假交 易,就能在第三方支付平台完成资 金转移,达到“热钱”流入的目 的。特别是目前居民非贸易项下小 于 2000 美元的小额零星收入无需 申报,异常资金更易通过第三方支 付平台分散流入。

三、相关政策建议

1. 严格非金融机构外汇支付 服务的主体资格及准入

将是否取得《支付业务许可 证》作为非金融机构经营跨境支付 及货币汇兑服务的前提条件,对非 金融机构外汇支付服务市场准入 实行备案制。取得《支付业务许可 证》满 1 年的非金融机构,通过在 外汇管理局备案,可从事外汇支付 服务。

2. 明确非金融机构外汇支付 服务的范围

从市场需求和风险防控的角 度出发,可以次第开放非金融机构 外汇支付服务的范围。比如,在交 易项目方面,先允许非金融机构从 事贸易、服务贸易和经常转移等外 汇交易 ;在交易主体方面,先允许 非金融机构为境内机构提供外汇服务 ;在交易品种方面,先允许非 金融机构从事跨境交易。待积累一 定经验后,其支付服务范围再向资 本项目、个人、汇兑等方面逐步扩 展。

3. 建立非金融机构外汇支付 服务报告机制

一是明确跨境交易的申报原 则。如,严禁备付金存管银行代 为申报 ;可由非金融机构集中代理 申报,但申报主体必须为交易主 体,交易主体要对实际交易对方和 交易性质的真实合法性负责。二是 明确结售汇管理方式。允许以非金 融机构的名义在备付金存管银行 集中办理结售汇,但非金融机构必 须向备付金托管银行提供交易主 体的明细信息,并定时(如按季) 向所在地外汇管理局报备集中办 理结售汇情况。三是为便于监测分 析,可考虑设置专门的非金融机构 支付服务国际收支交易编码及结 售汇编码。

4. 建立跨境网上交易全程监 管机制,按照贸易、服务贸易相关 规定规范外汇管理

随着跨境网络交易的日益增 长,工商、商务、海关等部门应针 对跨境网络交易相关工商注册登 记、对外贸易经营权备案、进出口 报关等业务建立健全相关管理制 度,对跨境网络交易进行规范管 理。在全程监管机制未建立前,一 方面,海关驻邮局办事处应加强对 个人邮寄进出境物品的监管,对违 反“自用、合理数量”原则频繁邮寄进出境物品的个人,要求其比照 进出口企业办理工商注册登记、对 外贸易经营权备案、进出口报关等 相关手续 ;外汇管理部门应将其纳 入贸易外汇收支管理。另一方面, 将频繁从事虚拟物品交易的个人 纳入计算机信息服务企业管理,由 商务部门对其从事涉外网络虚拟 物品经营的资质进行认定或备案 ; 由外汇管理部门将其纳入服务贸易 外汇收支管理。同时,要求第三方 支付平台提供全部网络交易记录, 并以此作为真实性审核的依据。

5. 加强对第三方支付平台资 金流动的监管

一是尽快出台第三方支付平 台资金监管方面的法律法规,通过 第三方交易平台自有账户与客户 账户分离、建立交易保证金制度等 措施加强对第三方支付平台资金 的监管,确保资金安全。二是规范 第三方支付平台划转资金的国际 收支间接申报。通过加强申报核 查,督促银行在办理第三方支付平台划转款项申报时加强相关申报 信息审核,真实反映交易性质及交 易对方等。三是将第三方支付平台 的资金流动记录纳入反洗钱监测, 防范异常、违规的资金流动。

6. 加强对银行的政策指导, 规范其业务操作

对银行该项业务的办理应予 以规范,明确业务性质,统一操作 流程,督促银行加强对相关单证材 料真实性的审核,防止银行帮助收 汇人规避相关管理规定,将属于贸 易性质的资金以非经营性外汇收 入的名义归属在赡家款等项目下。

7. 尽快出台针对第三方支付 业务的外汇管理规定

由于电子支付业务与传统货币 服务相比有很多特殊性,建议国家 外汇管理局与银行监管、海关、税 务、反洗钱等部门加强沟通与配合, 共同研究制定相关政策及法规,在 外汇账户开设、资金流动监测、交 易风险防范以及反洗钱和打击金融 犯罪等方面进行全方位监管。

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